我國農藥產業歷經數十年發展，已構建起全球農藥制造、消費及貿易核心國地位。然而在多重因素驅動下，行業正面臨農藥產能結構性過剩問題。農藥產能結構性過剩是指在農藥行業總體產能動態平衡的宏觀背景下，部分老舊品種和過專利期農藥產品存在顯著的產能冗余，而創新創制產品、綠色農藥以及符合市場需求的高效低風險農藥產品有效供給不足的現象，同時區域產能布局與市場需求匹配度存在空間非均衡特征。

該過剩本質上是產業升級過程中的結構性矛盾，并非總量失衡。從國家戰略層面審視，適度的產能冗余對產業抗風險能力建設具有正向調節作用，能夠保障突發需求場景下的應急供給能力。但需警惕的是，當產能冗余突破合理閾值時，將導致生產要素的低效配置，進而造成顯著的經濟成本損耗。 

農藥產能是指在一定時期內，農藥生產企業利用自身設備、技術、人力等資源，能夠生產農藥產品的最大數量。

1.2.1原藥產能

指各類農藥原藥的年生產能力，我國農藥產品種類繁多，涵蓋了殺蟲劑、殺菌劑、除草劑、植物生長調節劑等。

1.2.2制劑產能

指各類農藥制劑的年生產能力，如懸浮劑、乳油、微乳劑、水乳劑、可濕性粉劑、可溶液劑、水分散粒劑、顆粒劑等。 

1.2.3中間體產能

農藥中間體的產能通常指某一中間體的年生產能力，包括但不限于氨基酸類、酯類、醇類、酸類等，有些甚至是雜環化合物或手性化合物。

據有關統計，2021—2024年，農藥原藥新增產能約140萬t/年，中間體新增產能接近200萬t/年，草銨膦(精草銨膦)、氯蟲苯甲酰胺、丙硫菌唑以及甲基亞磷酸二乙酯、K酸等農藥中間體等產能增加較多。

多數農藥品種產能利用率較低，殺蟲劑、殺菌劑、除草劑、植物生長調節劑等幾大類農藥產能均嚴重過剩，產能利用率僅有30%～60%，其中，除草劑產能利用率最高，也僅58%。 

江蘇、山東、浙江等華東省份為傳統農藥大省，近幾年華北、西部省份自治區如內蒙古、四川、寧夏新增農藥產能較大，相應產量躍升明顯(見表1)。

我國農藥產能管理經歷了多次職能調整和管理體制改革，先后經歷化工部、石化局、經貿委、發改委、工信部、農業部等。早期農藥生產管理涉及多個部門，職責分散。2017年《農藥管理條例》修訂并實施，農藥生產管理職能從工信部移交到農業部。隨著職能調整，農業部將農藥生產管理權限下發到各省、自治區、直轄市農業主管部門，管理方式從集中管理變為各省自行核發農藥生產許可證，導致地方審批標準不一，審批權限分散。浙江、江蘇、山東等省嚴控農藥生產企業數量增加，不再審批核準新農藥生產企業，一定程度上出現了“先進產能進不去、落后產能出不來”的現象。而西北和華北地區如甘肅、寧夏、內蒙古則新上原藥項目產能大增。

當前我國農藥產業準入機制存在制度性缺陷，主要表現為《農藥管理條例》與《農藥生產許可管理辦法》構建的制度框架下，企業只需滿足《產業結構調整指導目錄》要求，完成相應園區落地及安全環境評價程序，即可獲得合法生產資質。而已經具備農藥生產資質的企業上馬新原藥項目的難度更小，這種“法無禁止即可為”的監管邏輯，客觀上形成了低技術壁壘的市場準入環境，誘發了行業非理性投資行為。

根據《農藥管理條例》第16、17條及《農藥生產許可管理辦法》第8~11條的制度設計，我國農藥生產許可制度包含3重核心要件：(1)主體資質要求，涵蓋專業技術團隊、標準化生產設施及質量管控體系；(2)空間準入標準，明確化學農藥生產企業必須入駐省級以上化工園區；(3)技術裝備規范，要求配備自動化生產線及產品追溯系統。審批流程方面，省級農業主管部門需在20個工作日內完成材料審查、技術評估及實地核查，符合法定條件的頒發農藥生產許可證。

值得注意的是，現有制度體系存在2個顯著特征：其一，產業政策導向與市場準入標準之間存在傳導滯后，導致部分傳統產能在政策調整周期內持續擴張；其二，技術標準設定側重硬件設施條件，對創新能力培育和綠色生產技術應用缺乏實質性引導。這種制度設計在客觀上加劇了產能結構性矛盾，形成“政策合規但市場過剩”的特殊產業現象，客觀上加速了農藥產能結構性過剩。 

農藥項目建設流程呈現典型的“分段式”特征，具體實施路徑包含：(1)前期論證階段：開展市場需求分析、技術經濟可行性研究及資金籌措；(2)行政審批階段：完成廠址規劃布局、項目立項(備案)、環境影響評價及批復、安全與職業衛生評價；(3)建設階段：工程設計、施工建設、設備安裝及消防驗收；(4)證照獲取階段：申請農藥生產許可證。值得注意的是，生產許可審批屬于全流程最后環節，企業在完成固定資產投資后才啟動申請程序，這種制度設計導致市場主體存在顯著的“重建設、輕規劃”行為偏差。

該流程特征反映出我國農藥產業準入管理的制度性缺陷：后置審批模式使得企業在產能形成初期缺乏有效約束，造成技術路線選擇與市場需求脫節。具體表現：企業在項目決策階段過度依賴短期市場數據，忽視農藥產品生命周期規律；工程建設階段側重硬件投入，缺乏對清潔生產技術、智能化裝備的系統性規劃；許可審批階段則因沉沒成本效應，難以通過行政手段糾正前期決策失誤。這種流程倒置現象加劇了產能過剩的制度性風險，形成“投資沖動—產能擴張—政策調控”的周期性波動。 

部分地方政府對農藥產業屬性認識不足，為追求短期政績考核指標，傾向于將農藥產業視為短期經濟增長點，在缺乏產業需求預測和技術路線評估的前提下，通過稅收優惠、土地補貼等政策吸引農藥項目落地，這種行政主導的要素配置模式，與市場需求導向的資源配置規律產生系統性沖突，形成“政策洼地—產能冗余”的惡性循環。特別是2019年“3·21”響水爆炸引起恐慌性搬遷或轉移，加上華北和西北省份吸引投資的需要，使許多企業在尚未完成技術升級的情況下倉促布局老產品新產能，造成固定資產投資與技術創新投入的結構性失衡，形成“投資規模擴張—技術水平滯后—產能過剩加劇”的惡性循環。 

當前經濟大環境下，企業可投資范圍有限，農藥產業成為一個投資熱點，部分企業盲目跟風投資，盲目上馬農藥原藥項目。疫情期間國際市場囤貨推高需求假象導致的農藥價格高企，再加上后疫情期普遍預期經濟全面復蘇，企業誤判長期趨勢，導致行業內和行業外一些企業出現盲目投資，集中投資老舊農藥品種及專利到期產品。此外，跨界資本涌入，醫藥、大化工、肥料等行業憑借技術、資金優勢跨界進入農藥領域，加劇低端產能過剩。

由于當前經濟增速的放緩，國際貿易出現逆全球化阻礙，全球供應鏈重構，導致市場需求不足，倒逼生產端不得不閑置部分產能。印度等國家農藥產能擴張，擠壓中國出口市場；同時，歐美通過抬高環保標準限制中國農藥進口，倒逼國內企業轉向內卷式競爭。 

4.1.1 嚴格準入條件，加強行業準入管理 

建議起草制訂《農藥產業準入指導意見》，從安全、環保、投資規模、產品或技術創新、生產管理、質量管理等多個維度，制定嚴格的農藥產業準入標準。

4.1.2 完善法律法規，調整農藥生產許可流程 

根據農藥產業現狀，修訂《農藥管理條例》、《農藥生產許可管理辦法》等行政法規、部門規章，進一步明確農藥產能調控的法規依據和實施細則，將農藥生產許可從項目建設的后置環節調整為前置環節。企業在項目立項階段，需提交產能規劃論證材料，經農業主管部門審核通過后方可進入項目立項及建設，避免“先建后批”導致的產能無序擴張。

4.1.3 嚴格管理相同產品和相似產品的登記，規范市場競爭

避免市場上大量重復產品的出現，減少企業不必要的研發和試驗成本。對于創新產品，通過限制相同產品和相似產品的登記數量，保護企業的知識產權和創新積極性。 

4.1.4 完善監管體系，強化安全、環保與質量的硬約束，加強對企業的執法監督 

借助大數據和“互聯網+”技術，實現企業安全環保數據的實時監控，避免數據造假和監管套利行為。對違規排放的企業，依法嚴厲處罰，直至吊銷農藥生產許可證。加強市場監管，打擊假冒偽劣產品和不正當競爭行為，維護市場秩序。 

4.1.5 建立健全產能調控的執法監督機制，加強對地方政府的監督檢查

強化地方政府在產能調控中的責任，避免地方保護主義對宏觀調控的干擾。對違規審批、違規建設的行為，依法嚴肅追究責任，確保產能調控政策的有效落實。限制過剩產能項目的審批，對于產能預警報告中明確過剩的農藥原藥品類，有關部門要嚴格限制相關新建或擴建項目的審批。 

4.1.6 加強產業規劃的引導和約束作用

開展《全國農藥產業“十五五”發展規劃》的起草工作，并確保規劃能夠有效落地實施。各相關部門在制定產業政策及管理措施過程中，需嚴格遵循“十五五規劃”的指導方針，切實避免規劃流于形式。同時，應著力構建產能調控的長效機制，將產能調控納入常態化管理范疇。依據產業發展態勢以及市場需求的變化情況，適時對調控政策和措施進行優化調整，以此保障產能調控具備科學性與有效性。

4.1.7 建立完善農藥制造標準體系，引導行業綠色提升 

制定農藥清潔生產評價體系，原藥和制劑綠色工廠評價體系，碳減排、碳中和評價體系。 

4.2.1 建立全國統一的產能監測與預警機制，動態監測分品種產能利用率，引導企業理性投資

加強政策引導與信息服務，及時發布市場需求、價格走勢、產能動態、農藥產業相關發展規劃和鼓勵類、限制類、淘汰類農藥產品目錄等信息，明確產業發展方向和重點支持領域。通過信息透明化，減少企業因信息不對稱導致的盲目投資，引導企業投資高效低風險農藥、生物農藥及綠色生產工藝，避免對過剩產能的重復投資。

4.2.2 建立價格協調與反惡性競爭機制，對惡意降價企業實施聯合抵制

加強培訓，通過行業協會和專業媒體，定期組織企業培訓，提升企業對產能調控政策的理解和執行能力。

4.2.3 推動行業兼并重組與產能整合，提升行業集中度 

4.2.3.1 出臺鼓勵兼并重組的政策措施，引導產能向優勢企業集中 

通過稅收優惠、財政補貼、信貸支持等手段，鼓勵龍頭企業兼并重組中小產能企業。對于產能過剩的地區，引導地方政府通過政策，將分散的小型企業產能向大型企業集中，形成規?；⒓s化的生產格局。 

4.2.3.2 優化區域產能布局，推動區域協同治理 

建立跨區域的產能調控協調機制，打破地方保護主義，實現全國范圍內產能的優化配置。例如，建立東部與中西部地區的產能對接平臺，促進企業間的合作與轉移。鼓勵企業通過技術改造提升生產效率，優化產品結構。

4.3.1 企業應加強技術創新

圍繞農藥原創分子靶標發現、分子設計、清潔化生產等，加強新型殺蟲劑、殺菌劑、除草劑等低風險化學農藥的原始創新，利用合成生物學技術，推進農藥創制更新換代。開發精準施藥技術，提升產品附加值，滿足市場多樣化的需求。 

4.3.2 品類創新

實施差異化戰略，聚焦細分需求，避開同質化賽道，如小宗特色作物用藥、無人機專用制劑等。

4.3.3 實施出海戰略

加強國際合作，拓展新興市場，參與全球產業鏈分工，將過剩的產能轉移到國外，化解現有產能。支持企業開拓東南亞、非洲、南美洲等農業新興市場，建立本土化銷售渠道和服務網絡。通過對外投資和技術輸出，提升我國農藥產業的國際競爭力。

4.3.4 參與國際標準制定，應對國際貿易壁壘

推動中國農藥標準與國際接軌，支持企業通過GLP實驗室認證等國際標準，增強出口話語權，增強產品出口的合規性，積極應對歐美等發達國家的貿易保護主義政策。

4.4.1 強化市場資源配置，減少行政干預 

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，將資源配置權更多地交給市場，運用市場化如價格、供求和競爭等手段化解過剩產能，自動調節資源的配置，淘汰落后產能，促進產業的優化升級。

我國農業地域跨度大，不同地區在地理位置、氣候條件及病蟲草害情況上差異顯著，豐富多樣的農藥制劑產品恰好滿足了這種差異化需求。中小農藥制劑生產企業具有獨特的市場定位與運營模式，這類企業的銷售主體基本集中在本地市場的農業消費基礎，或深耕細分品類，或針對某類作物及特定病蟲草害開展業務。農藥制劑項目本質上屬于營銷主導的領域，完全可以交給市場來釋放競爭活力。鑒于此，建議農藥制劑生產管理以市場資源配置為主導，在符合產業政策、安全環保質量等條件的前提下，農藥制劑生產企業數量交由市場調節，有助于企業更精準地匹配市場需求，提高資源利用效率，從而在復雜多變的市場環境中實現可持續發展。

4.4.2 完善市場機制，鼓勵市場競爭

市場競爭能夠促使企業不斷提升技術水平、優化產品結構、提高產品質量和服務水平。通過制定公平競爭的規則，為企業創造良好的市場環境，避免低水平重復建設和惡性價格競爭，鼓勵企業在市場競爭中優勝劣汰，淘汰落后產能。

建立健全市場機制，促進農藥生產要素的合理流動和優化配置，在該交給市場的方面降低市場準入門檻，避免資源浪費，例如建議農藥制劑委托加工時，委托方只需取得農藥登記證，就可以委托加工相應的農藥，而不需要取得農藥生產許可證，受托方則需要取得相應劑型的農藥生產許可證，這樣能鼓勵創新，釋放企業生產能力，優化資源配置，讓產能富足的企業充分發揮市場優勢把企業訂單接到手，賺取加工費用，形成資源互補的局面，推動農藥生產企業向集約化、專業化的方向發展。 

4.4.3 完善退出機制完善退出機制是優化資源配置、推動行業高質量發展的重要環節。

4.4.3.1 清理“僵尸企業”，優化資源配置

“僵尸企業”占用大量資源，成為行業發展的負擔。建立“僵尸企業”清算綠色通道，是優化資源配置的重要舉措。通過簡化“僵尸企業”退出農藥行業的法定程序，降低企業退出成本，加快資源的釋放和再配置，提高資源利用效率。 

4.4.3.2 淘汰老舊農藥產品，推動產業升級

隨著農業現代化的推進和環保要求的提高，部分老舊農藥產品因技術落后、環境風險高或抗藥性問題嚴重，已無法滿足當前的市場需求。對這些跟不上形勢發展的農藥產品，應加大再評價力度和頻率，全面落實農藥風險評價制度，通過科學、嚴格的再評價程序，淘汰不符合現代要求的農藥產品。農藥登記管理遵循“能進能出”的原則，既要保障新產品的準入，也要確保落后產品的退出，推動農藥產品結構的優化升級。這一過程需要政府、企業和社會的共同努力，通過政策引導、技術升級和市場機制，逐步淘汰老舊農藥產品，為綠色、高效、低風險的新型農藥產品騰出市場空間。

農藥產能過剩使我國農藥行業面臨嚴峻挑戰。解決這一問題需要摒棄單一行政干預，綜合施策，構建政府、行業、市場、企業聯動的治理體系，通過多方協同及制度設計引導資源向高質量領域流動，同時依托市場機制實現優勝劣汰，將過剩產能危機轉化為行業升級的契機，實現從“農藥制造大國”向“農藥創新強國”的跨越，推動行業可持續發展。

作者：侯常青1，李德均2 (1.山東省農資協會；2.山東通德律師事務所)